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　　“反恐情趣用品法”首先應是預防法
　　對恐怖活動就要有另一部法律來製裁，這部法律是一部固態硬碟預防法而不是威懾法，及時採取預防措施，及時遏制恐怖活動的發生才是最終目的
　　《瞭望東方周刊當鋪》記者張靜 | 北京報道
　　2014年3月1日，就在全國兩會即將召開之際，昆明發生了讓世褐藻醣膠人震驚的嚴重暴力恐怖襲擊事件，造成29人死亡、143人受傷。這起由新疆分裂勢力一手策劃組織的嚴重暴力恐怖事件，再一次讓公眾緊繃反對恐怖主義的神經。
　　2014年全國兩會期間，多位代表委usb員建議應儘快出台“國家反恐法”。據國內媒體報道，2005年，我國“反恐怖法”的框架結構就已經完成，但出於解決如何界定基礎概念和設計特殊的反恐措施等需要，這部法律遲遲未出台。
　　3月9日，針對全國人大代表提出制定反恐法的議案，全國人大常委會法工委刑法室副主任臧鐵偉接受採訪時表示，全國人大將根據反恐工作實際需要，在廣泛聽取意見、研究法律調整範圍等問題的基礎上，按照法定程序進行。
　　“目前，我國反恐立法的條件已經基本成熟，標誌是2011年全國人大常委會通過的《關於加強反恐怖工作有關問題的決定》，意味著我國開始邁出制定專門反恐法的步伐。”北京師範大學刑事法律研究院院長趙秉志在接受《瞭望東方周刊》採訪時說。
　　這是一部什麼性質的法律？它該如何制定？它的出台對完善我國反恐體系會起到怎樣的作用？本刊記者採訪數位長期關註反恐立法的學者，對此進行了分析。
　　形勢嚴峻，必須專門立法
　　恐怖主義進入中國，最早可追溯到新中國成立初期。
　　“可以說，新中國成立時就開始了反恐工作，特別是新政府建立初期，外國在華的間諜特務和國民黨留在大陸的殘餘勢力，進行各種恐怖活動。但是上世紀60、70年代之前，中國人很少知道或提及‘恐怖主義’。”中國國際法學會理事、原中國政法大學國際法學院教授梁淑英向《瞭望東方周刊》介紹。
　　隨著改革開放的步伐加大，我國的國際交流與合作的飛速發展，犯罪手段和範圍也多了起來。
　　“東突打響了恐怖主義的第一槍。”上海國際問題研究中心理事會副主席潘光說，“可以認為，中國當時才真正意識到了恐怖主義。”
　　根據國新辦資料《“東突”恐怖勢力難脫罪責》，自1990年至2001年，境內外“東突”恐怖勢力在中國新疆境內製造了至少200起恐怖暴力事件，造成162人喪生、440多人受傷的嚴重後果，其中包括在公共場所引爆炸彈等事件。
　　“上世紀90年代，國內有一種看法，即中國的恐怖主義只發生在新疆，全國範圍沒有嚴重的恐怖主義。所以，當時沒有真正形成國家反恐戰略，反恐工作局限在新疆等局部範圍，主要目標是‘東突’。”潘光說。
　　2009年在烏魯木齊發生的“7·5”事件，是近幾年發生在我國境內的影響最大、手段殘忍、傷亡最嚴重的一起暴力恐怖事件，共造成197人死亡、1700多人受傷，331個店鋪和1325輛汽車被砸燒，眾多市政公共設施被損毀。
　　2013年的“10·28”恐怖襲擊事件和剛剛發生不久的“3·01”昆明暴恐案都證明瞭一點，我國境內的恐怖活動犯罪進入了新的嚴重危害期。
　　“特別是2013年以來，‘東突’恐怖勢力開始走出邊疆地區，相繼在北京、昆明等地實施暴力恐怖犯罪，並以不特定的社會公眾為侵害對象。這意味著，恐怖活動向我國內地滲透成為現實，對我國的安全與穩定構成了嚴重威脅，迫切需要更有力的法律武器予以應對。”趙秉志對《瞭望東方周刊》說。
　　中國現代國際關係研究院安全與軍控研究所所長李偉告訴《瞭望東方周刊》：“我國一直都有很明確的反恐原則，但是對具體的局部問題的認識，比如對恐怖主義的嚴重程度和我們掌控程度的認識，有不足之處。而從國際社會看，‘9·11’以後不論是整體認識還是防治措施上都有了明顯的提高。”
　　“9·11”後第45天，時任美國總統布什簽署了兩院通過的《美國愛國者法案》，該法又被廣泛稱作《反恐怖法》。俄羅斯在1998年就通過了聯邦反恐法，2004年又提出根據新的形勢對該法作進一步的修改。德、法、日、英、南非等國家也都陸續通過了反恐專門立法。
　　我國香港特別行政區先後通過了《2002年聯合國(反恐怖主義措施)條例》和《2004年聯合國(反恐怖主義措施)(修訂)條例》；澳門特別行政區於2006年通過了《預防及遏止恐怖主義犯罪法》。
　　從“協調小組”到“領導小組”
　　數次恐怖襲擊事件造成的危害遠遠超過了普通形式犯罪的損害和影響，在此背景下，雖然“反恐法”還未出台，但中國反恐機制建設也加快了步伐。
　　“公安部成立了反恐局，外交部成立了涉外事務安全司，地方也建立了相應的反恐機構，保證在遇恐怖襲擊時各部門能協調一致。”梁淑英說，“目前國家級、地區級、作戰部隊等層次的反恐機構已經建立，一旦這些機構高效運作起來，無論中國哪個地區發生恐怖襲擊，應急系統都將迅速啟動，確保反恐行動的實施。”
　　在我國反恐體系占據舉足輕重作用的機構是2001年成立的國家反恐怖工作協調小組，其小組辦公室設立在公安部反恐局，承擔協調小組的日常工作。
　　2013年，國家反恐怖協調小組更名為國家反恐怖領導小組。
　　“這些調整體現了中國對反恐工作的重視，對恐怖主義在中國境內的嚴重危害程度上升到了一個新的認識層面。更名後的國家反恐怖領導小組能更好協調各職能部門，調動國家級資源對重點地區反恐工作進行有針對性的加強。”李偉說。
　　國家反恐領導小組是國務院的議事協調機構。據李偉介紹，國家反恐領導小組由國務委員領導，下屬領導小組辦公室，以具體執行領導小組的政策、意見和決議。
　　反恐領導小組的成員單位將包括公安、安全、武警、軍隊、外交機構等職能部門，還會有交通、衛生、民政等配合單位。在反恐方面，領導小組對成員單位進行直接領導，這將有利於各單位在收集情報、應對恐怖威脅、處置善後等方面各司其職、提高效率。
　　“十八屆三中全會提出設立的國家安全委員會，是新中國成立後維護整個國家安全問題上出現的最大的一次結構性改革。在統籌協調整體國家安全、頂層戰略上將會發揮極為關鍵和重要的作用，可以改變以前我們在面對國家安全問題頭痛醫頭腳痛醫腳的現狀，必須要統籌我們面臨的各種威脅，其中就包括恐怖主義威脅。”李偉說。
　　組建專門的反恐機構，對恐怖襲擊的快速反應機制產生的效果相當明顯。
　　“2009年的‘7·5’事件發生後，雖然立即成立了善後處理工作領導小組，但截至當年8月3日，首批83名犯罪嫌疑人才被批准逮捕。而剛發生不久的昆明暴恐案，在30個小時之內就偵破案件，逮捕了犯罪嫌疑人。雖然兩起案件的嚴重程度不同，但從中也能看出，不到5年的時間里，國家對恐怖襲擊的快速反應機制在逐漸完善。”梁淑英說。
　　全民意識與國際協作
　　除相關部門構建反恐系統外，對於中國政府，反恐方面的工作還包括培養公民的自我安全意識、與其他國家間在反恐方面的協調互動。
　　觀察近幾起恐怖襲擊事件中的群眾應急反應和處理方法，可以看出我國民眾嚴重缺乏反恐意識和科學的逃生技能。
　　“反恐機制中的防範預警、快速反應、後果處理和全民教育這幾個方面，我們最缺乏的是全民教育。”李偉說，“近幾年的幾起恐怖襲擊，我們還沒有把全民反恐安全意識作為頂層設計以各種形式落實下來，目前沒有一個國家級的培養公民安全意識的整體機制，這個戰略還沒有形成。”
　　李偉建議，中國公民的安全意識培養要包含野外求生、逃生和救助(自我救助和相互救助)三個方面。
　　“安全是和諧社會最根本的一個基礎，全民安全意識，應該貫穿從幼兒園到整個教育過程的結束，這樣才會使得公民在面對突發事件時會有一種條件反射的應對措施，比如日本的防震減災的安全意識教育，其他國家的童子軍夏令營，就是培養孩子從小知道在不同突發事件過程中需要做什麼。”李偉說。
　　趙秉志舉例，公安部反恐怖局曾經印發《公民防範恐怖襲擊手冊》，就是一個很好的嘗試，可以引導社會公眾採取正確措施規避危險，以最大限度地降低恐怖活動的危害程度。
　　除了國內反恐體系的建立，作為聯合國的會員國和安全理事會的常任理事國，中國高度重視反恐國際合作，參加聯合國主持制定的或國際會議通過的反恐怖國際公約。例如2001年的《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》等一系列公約、條約。
　　近年來在上海合作組織框架內，哈薩克斯坦、中國、吉爾吉斯斯坦、俄羅斯、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦邊防部門在多邊和雙邊合作領域及時互通情報信息，協調行動，在維護邊境秩序、防範打擊恐怖主義等跨國犯罪方面進行了合作。
　　中國與周邊國家的反恐合作一直比較順利，但在打擊以“世維會”為首的東突勢力上，我國與歐美國家的合作面臨諸多困境。
　　“一些歐美國家基於自身的利益和自己的價值取向，即‘反恐雙重標準’，使得我國和歐美國家合作反恐時遇到很大阻礙。比如以‘世維會’為首的東突勢力在西方國家得到非政府組織資金上的援助等，這種障礙還要進一步的逾越，需要西方國家在反恐合作方面拿出誠意和行動。”李偉說。
　　反恐法首先是一部預防法
　　聯合國等國際組織為了有效遏制和打擊恐怖活動所通過的一系列公約、條約和決議，如《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》就列舉了特定行為，要求締約國在本國國內法中將該行為規定為刑事犯罪。趙秉志認為，我國要在立足本國國情的基礎上，對照國際反恐公約、決議的要求，推進反恐立法的完善。
　　“9·11”事件後，美國、俄羅斯、英國等國均通過新的專門立法促進反恐怖工作的開展。儘管各國和地區反恐法的內容各具特色，但在概念界定、反恐怖措施的設置等方面也存在一定的共同之處，甚至具備某種規律性。
　　趙秉志分析，恐怖主義並不是一個嚴格意義上的法律概念，它更具有較為濃厚的社會政治色彩。如2001年《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》就使用了“恐怖主義”的概念，並對此進行明確界定。國際社會對恐怖主義的認識經歷了一個逐漸淡化政治色彩的過程。
　　早期國際社會通常認為恐怖主義具有某種政治目標或政治目的，影響了國際反恐合作的開展。近年來，越來越多的國家開始突出恐怖主義“製造社會恐慌”的特點，呈現出“去政治化”趨勢。
　　“從法律視角來看，我國反恐法律體系使用的專門概念主要包括‘恐怖活動’、‘恐怖活動犯罪’等。根據2011年出台的《關於加強反恐怖工作有關問題的決定》的規定，恐怖活動包括採取暴力手段，造成或者意圖造成人員傷亡、重大財產損失、公共設施損壞、社會秩序混亂等嚴重社會危害的行為，即通常所說的‘暴力恐怖活動’。同時，恐怖活動還包括破壞、恐嚇行為，以及煽動、資助或者以其他方式協助實施上述活動的行為。”趙秉志說。
　　對恐怖活動進行明確的界定後，邁出了反恐立法的第一步，下一步就是如何制定這部法律的問題。
　　反恐法不同於我國任何一部法律。“從犯罪術語來說，其他犯罪是隱性犯罪活動，但是恐怖襲擊是顯性犯罪活動，公開實施恐怖襲擊。恐怖犯罪實施之前具有很強的隱蔽性，組織活動的嚴密性，發生後最突出的是突發性和顯性的影響和危害。正是這些特殊性，使得以往打擊犯罪的法律在面對恐怖威脅時有明顯的不足。”李偉說。
　　目前我國對犯罪處罰的法律主要是《刑法》和《刑事訴訟法》，“《刑法》對恐怖犯罪進行了入罪，還有刑法處罰，我稱之為威懾性法律，不犯罪就不會受到刑法的懲處，犯了罪就要依法懲處。我國《刑法》最高的處罰就是死刑，但是死刑對恐怖分子不具備威懾效果，因為恐怖分子以死作為所謂自身追求，所以《刑法》很難威懾恐怖分子。”李偉說，“這樣，對恐怖活動就要有另一部法律來製裁，這部法律是一部預防法而不是威懾法，及時採取預防措施，及時遏制恐怖活動的發生才是最終目的。”
　　稍有不慎就可能造成公民權利的不當限縮
　　在趙秉志看來，“反恐法”之所以久久未出台，是因為它和其他法律存在兩點最大的不同：一是反恐怖工作牽涉面廣、情況複雜，涉及行政法、刑事法、軍事法等多種法律關係，在反恐立法過程中，需要使反恐法與原有的法律法規保持銜接，以保持我國法律體系的內部和諧，避免與相關條款存在重覆、交叉乃至矛盾之處。
　　二是反恐法是一部動用最優勢國家權力防治恐怖活動的法律，除了常規的行政機關、司法機關之外，甚至包括中國人民解放軍、武裝警察和民兵組織等力量，稍有不慎就可能造成公民權利的不當限縮，或是影響國家法治建設的正確走向。既要確保預防和懲治恐怖活動，又要做到充分保障人權，是我國反恐立法的難點之一。
　　“長期以來，我國對恐怖活動犯罪的規定主要存在於刑事法領域。在實體法方面，我國近年來通過了一系列刑法修正案，對組織、領導、參加恐怖組織罪進行修訂，增設資助恐怖活動罪，並且將恐怖活動犯罪規定為特殊累犯；在程序法方面，2013年修改後的刑事訴訟法更是有七個條款明確涉及恐怖活動犯罪的追訴，包括級別管轄、律師會見、證人保護、違法所得沒收程序等內容。”趙秉志向《瞭望東方周刊》介紹。
　　在制定反恐法的過程中，要對中國近年來實際工作中的一些有效做法，如認定恐怖組織和恐怖分子、凍結涉恐資產、恢復社會秩序等做法及時納入法制軌道，並根據具體情況制定相應的實施細則。同時要對反恐工作的發展趨勢進行科學預測，將已經出現和可能出現的恐怖活動，全部納入法律規制的範圍。此外，可以通過修改刑法、刑事訴訟法的相關規定，包括增設恐怖活動罪之專門罪名，加大對恐怖活動的製裁力度。
　　“長期以來，我國法律關於反恐的條款集中規定於刑法中，使得反恐立法呈現一種‘以刑法為主，諸法配合’的格局。這種格局容易使人將反恐怖工作與刑事製裁相混同，且與國際反恐法治的發展趨勢不符。2011年10月29日，全國人大常委會通過了《關於加強反恐怖工作的決定》，這標志著我國反恐怖法律體系的初步形成。《決定》通過之後，我國反恐法律體系就形成了‘以專門反恐法為主導，諸法配合’的新格局。由此達成兩個銜接：從效力等級來看，各法律、行政法規、部門規章、司法解釋圍繞《決定》的專門內容，相互配合，形成一個有機聯繫的整體；從反恐職能來看，應當是預防、處置、製裁和恢復等內容的相互銜接。”趙秉志說。
　　“‘反恐法’最重要的是和程序法的區別，也就是《刑事訴訟法》，對恐怖襲擊採取的行動，程序可獨立於《刑事訴訟法》之外，只有這樣才能有一個迅速反應的過程，將傷亡降到最低。”李偉說，“‘反恐法’是一個現代化國家必備的法律。只要有恐怖活動的存在，在依法治國的框架下，‘反恐法’就是依法反恐最主要的依據。”
（編輯：SN089）